Как и другим заказчикам, автономным учреждениям, работающим по Закону N 223-ФЗ <1>, иногда приходится отстаивать свои интересы в суде.
Претензии выставляют участники закупки, не согласные с ее результатом, исполнители по договору и даже органы власти. Помимо «традиционных» жалоб, относящихся к процессу и результату закупки, все чаще встречаются новые: о необоснованном применении Закона N 223-ФЗ (вместо Закона N 44-ФЗ), недействительности сделки.
И суды далеко не всегда встают на сторону автономных учреждений. При каких обстоятельствах арбитры поддерживают заказчиков, а когда подтверждают их вину?
Подробности — в подборке свежих судебных решений.
———————————
<1> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
<2> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Ограничивающие действия заказчиков
Жалобы участников на ограничивающие требования и действия заказчиков — один из распространенных предметов спора. Как правило, участники сначала обращаются в антимонопольный орган, а если тот выносит решение не в их пользу (то есть поддерживает заказчика), идут уже в суд.
В частности, так произошло в ситуации, когда заказчик, организовав запрос предложений на поставку дизельного топлива, установил в закупочной документации срок подачи заявок на участие восемь дней, а три последних дня пришлись на праздники и выходные. Претендент, чье предложение поступило заказчику на следующее утро после окончания срока, не был допущен к участию, посчитал это нарушением и пожаловался в антимонопольный орган.
Контролеры не нашли нарушений со стороны заказчика: он руководствовался необходимостью определения поставщика в короткие сроки и предусмотрел в документации возможность подачи заявок по электронной почте. Но суды трех инстанций эту позицию не поддержали (Постановление АС ДВО от 23.03.2021 N Ф03-749/2021 по делу N А24-2714/2020).
По мнению арбитров, выбранная форма подачи заявок с сокращенными сроками, к тому же приходящимися на нерабочие дни, способствовала ограничению конкуренции. Формально нерабочие даты были включены в срок, но фактически потенциальные участники не могли подать в эти дни заявки. Направить предложение по электронной почте было нельзя: закупочная документация обязывала участника подать заявку на бумажном носителе в запечатанном виде, не позволяющем просматривать ее содержимое до вскрытия конверта. Судьи отменили решение управления ФАС, а в отношении заказчика сделали вывод, что при установлении срока начала и окончания подачи заявок он должен был учесть реальную возможность для потенциальных участников подать заявку.
Во втором случае антимонопольный орган тоже признал жалобу участника необоснованной, а суды не согласились с таким решением (Постановление АС СЗО от 19.10.2020 N Ф07-8459/2020 по делу N А56-93194/2019). Автономное учреждение культуры (театр) объявило электронный аукцион на поставку видеооборудования и в процессе рассмотрения заявок отклонило одну из них как содержащую недостоверные сведения. Антимонопольная служба посчитала действия заказчика правомерными, а арбитры — ошибочными (он безосновательно ограничил круг потенциальных участников торгов). Участник указал в заявке требуемую характеристику проектора, хотя оборудование обладало улучшенными техническими характеристиками. Предложение к поставке товара, качество которого выше обозначенного в техзадании, при указании характеристик в формате «не менее…» не противоречит требованиям Закона N 223-ФЗ.
В практике встречается и противоположный ход событий: антимонопольный орган признает жалобу участника обоснованной, а заказчик обращается в суд и отстаивает свою правоту. Вот два таких спора.
- Автономное учреждение дополнительного образования (центр развития творчества) провело запрос котировок на выполнение работ по ремонту ограждения территории. Четыре из пяти поданных заявок были отклонены, и один из «отклоненных» участников обратился в антимонопольный орган. Контролеры решили, что заявка победителя не отвечает требованиям закупочной документации, нашли другие нарушения в действиях заказчика и обязали его аннулировать запрос котировок и расторгнуть заключенный договор.
Центр развития творчества оспорил это решение в суде и выиграл (Постановление АС ЗСО от 03.12.2020 N Ф04-5512/2020 по делу N А45-4978/2020). Арбитры признали заявку победителя соответствующей установленным требованиям, а антимонопольной службе указали на нарушение ею ч. 13 ст. 3 Закона N 223-ФЗ — нельзя по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях заказчика (помимо тех, которые обжалуются).
- Заказчик организовал электронный конкурс на выполнение проектной и рабочей документации, но один из его участников пожаловался в управление ФАС. Нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в несоблюдении принципов информационной открытости закупки, равноправия и отсутствия дискриминации, а также в установлении ненадлежащего порядка оценки заявок, контролеры подтвердили. Закупку предписали аннулировать и отменить все юридически значимые документы, составленные в ходе ее проведения.
Однако впоследствии суды поддержали заказчика, посчитав недоказанными основания для вынесения решения УФАС (Постановление АС СЗО от 13.03.2020 N Ф07-18377/2019 по делу N А56-25252/2019). Например, арбитры отметили, что условие о предоставлении цветных копий документов само по себе не нарушает требования Закона N 223-ФЗ. Данное условие, равное для всех участников, обусловлено потребностями заказчика и необходимостью идентификации документов. А поскольку закупка электронная, предоставление цветных скан-копий оригинала согласуется с обычаями делового документооборота и не влечет избыточных ограничений для потенциальных участников. Верховный Суд не стал пересматривать дело (Определение от 30.04.2020 N 307-ЭС20-5690).
Нарушение процедуры закупки
Нарушения закупочной процедуры могут быть разными — от несоблюдения заказчиком каких-либо требований, установленных его положением о закупке или закупочной документацией, до опоздания с размещением информации в единой информационной системе (ЕИС). Расскажем о двух спорных ситуациях, когда суды признали неправомерность действий заказчиков.
Получение заказчиком согласия участника исполнить договор. Учреждение социального обслуживания (интернат) при проведении электронного аукциона на поставку продуктов питания отклонило заявку одного из участников из-за отсутствия в ее первой части согласия исполнить условия договора, указанные в извещении и аукционной документации. Участник, давший требуемое согласие при помощи интерфейса электронной площадки, пожаловался в антимонопольный орган, но тот признал жалобу необоснованной: в составе документов, доступных для просмотра в личном кабинете заказчика на электронной площадке, согласие отсутствовало.
А вот судьи увидели нарушения в действиях заказчика (Постановление АС СЗО от 28.04.2021 N Ф07-2251/2021 по делу N А21-3939/2020). Они установили, что участник все же выразил свое согласие, проставив слово «Да» при помощи интерфейса электронной площадки, но из-за технического сбоя это согласие не отобразилось в личном кабинете заказчика при открытии заявок. Участники были вправе самостоятельно выбрать способ выражения согласия — либо в виде отдельного документа в составе заявки, либо посредством заполнения экранных форм на сайте электронной площадки (использования ее дополнительной функции).
Закупочная комиссия учреждения, действуя добросовестно и разумно, должна была учесть оба варианта дачи согласия. При рассмотрении первых частей заявок члены комиссии должны были проверить, пользовался ли участник этой дополнительной функцией электронной площадки. Заказчик мог запросить данные у оператора площадки.
Отмена закупки и корректировка плана закупки. Автономное образовательное учреждение (университет) разместило извещение об электронном аукционе на поставку рентгенодиагностического комплекса, но на этапе рассмотрения вторых частей заявок отменило закупку в связи с имеющейся строительной неготовностью. Один из участников пожаловался на отмену аукциона в антимонопольный орган.
Контролеры, а потом и суды признали незаконность действий заказчика (Постановление АС ЦО от 20.10.2020 N Ф10-3061/2020 по делу N А83-6905/2019). В силу п. 9 Правил N 932 <3> поправки вносятся в план закупки до размещения в ЕИС извещения, документации о закупке или вносимых в них изменений. Но заказчик позднее исключил из плана сведения о спорном аукционе.
———————————
<3> Правила формирования плана закупки товаров (работ, услуг), утв. Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 N 932.
К тому же АУ нарушило собственное положение о закупке, разрешающее отменить конкурентную закупку по одному и более предмету закупки (лоту) до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие. По истечении срока отмены сделать это можно только при возникновении обстоятельств непреодолимой силы. Таким образом, учреждение должно не только отменить протокол комиссии (об отмене аукциона), но и провести процедуру определения поставщика в соответствии с требованиями Закона N 223-ФЗ. Верховный Суд согласился с данным решением (Определение от 03.02.2021 N 310-ЭС20-23591).
Закупка у единственного поставщика
Закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) оспариваются все чаще. Претензии в основном возникают у поставщиков, не участвующих в закупке. Вот решения, принятые в пользу заказчиков.
- Автономное учреждение (спортивная школа) приобрело у единственного поставщика световое оборудование, предварительно сравнив коммерческие предложения пяти участников рынка. Компания, не вошедшая в список претендентов, подала на заказчика в суд, посчитав, что тот нарушил свое положение о закупке. Согласно этому правовому акту цена товара, закупаемого у единственного поставщика, должна быть не более 10 млн руб., но присутствует формальное дробление на три закупки общей стоимостью более 20 млн руб., по которым договор заключен в один день и с одним контрагентом. Компания полагала, что закупку и заключенные договоры надо признать недействительными, а учреждение должно провести конкурентную процедуру (в ней истец мог бы быть признан победителем).
Арбитры встали на сторону автономного учреждения, отметив, что у компании нет законных причин для обжалования действий заказчика (Постановление АС ДВО от 17.12.2020 N Ф03-4711/2020 по делу N А73-8953/2020). Нарушения порядка проведения торгов не могут являться основаниями для признания торгов недействительными по иску лица, чьи имущественные права и интересы данными нарушениями не затрагиваются и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключенной на торгах сделки. Это решение поддержал и Верховный Суд (Определение от 02.03.2021 N 303-ЭС21-240).
- Компания выставила судебные иски сразу двум автономным учреждениям — детскому саду и начальной общеобразовательной школе (Постановления АС ПО от 23.04.2021 N Ф06-1668/2021 по делу N А57-6788/2020 и от 22.04.2021 N Ф06-1712/2021 по делу N А57-6544/2020). В этих случаях требования были одинаковы: обязать учреждения исключить из своих положений о закупке условия о возможности осуществления закупки товаров у единственного поставщика при организации питания. Истец полагал, что закупки, проводимые таким способом, ограничивают права других участников рынка (в частности, его права) на равноправное участие в конкурсных процедурах.
Суды трех инстанций установили, что в положениях о закупке, утвержденных заказчиками, приведен исчерпывающий перечень случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В перечне поименовано и оказание услуг по организации питания в образовательных учреждениях. Выбор неконкурентного способа в данном случае обусловлен спецификой организации питания.
Таким образом, заказчик вправе самостоятельно определять способы закупки, порядок и условия их применения, не ограничиваясь только конкурентными способами, — при соответствующем регламентировании в положении о закупке. Закупка у единственного поставщика с соблюдением всех требований действующего законодательства не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением законодательства о защите конкуренции.
Недействительность договора
Два года назад распространенным основанием для признания сделки между заказчиком и исполнителем ничтожной было неправомерное применение закупки у единственного поставщика. Сейчас к этому поводу для спора добавились другие. Например, иногда заказчик сам стремится применить нормы о недействительности сделки, чтобы уйти от финансовых претензий исполнителя.
Так произошло в случае, рассмотренном АС МО (Постановление от 30.01.2020 N Ф05-24044/2019 по делу N А41-28484/2019). Автономное учреждение здравоохранения (клинический центр) заключило с исполнителем два договора оказания услуг по организации питания (закупка и доставка продуктов, приготовление пищи). По одному договору оплата была произведена исполнителю частично, по другому — отсутствовала. Поставщик обратился в суд, чтобы взыскать задолженность и пени по договорам, а учреждение выставило встречный иск о признании договоров недействительными в силу их ничтожности.
Учреждение указало, что совершенные сделки являются крупными — их цена превышает 10% балансовой стоимости активов АУ, но одобрение наблюдательного совета АУ по этой сделке не получено. Данный факт неправомерного расходования средств по спорным договорам был выявлен в ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
Суды отклонили доводы заказчика. Во-первых, он не доказал, что его контрагент знал или должен был знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом, — значит, нет оснований для признания сделки недействительной. Во-вторых, подписанные акты об оказании услуг свидетельствуют о потребительской ценности этих услуг для учреждения и его обязанности по оплате.
Противоположный случай — признать договор недействительным и вернуть товар стремится поставщик. Такой спор рассмотрел АС СКО (Постановление от 16.07.2020 N Ф08-4729/2020 по делу N А32-46369/2019). Согласно обстоятельствам дела автономное образовательное учреждение (детский сад) и контрагент заключили договор с нарушением требований Закона N 223-ФЗ: детский сад не утвердил свое положение о закупке. В связи с этим суды отказали в применении последствий недействительности сделки: поставляя учреждению товар в отсутствие договора, заключение которого обязательно в силу норм Закона N 223-ФЗ, поставщик не мог не знать, что товар поставляется при очевидном отсутствии обязательства.
О недействительности сделки заявляет и орган-учредитель — прецеденты уже есть. Так произошло в ситуации, когда заказчик и предприниматель заключили договор об оказании транспортных услуг. Орган власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя заказчика, выяснил, что договор с единственным поставщиком был заключен в обход требований Закона N 223-ФЗ: заказчик не разместил в ЕИС положение о закупке и не использовал Закон N 44-ФЗ. А договор, заключенный в нарушение императивных требований Закона N 44-ФЗ без проведения конкурса или аукциона, является ничтожной сделкой.
Судьи отказали учредителю в удовлетворении требований (Постановление АС ВВО от 27.01.2021 N Ф01-15682/2020 по делу N А17-2176/2020). На заказчика распространялось действие Закона N 223-ФЗ, а в нем, в отличие от Закона N 44-ФЗ, нет явного запрета на ограничение конкуренции. Спорный договор не нарушает публичные интересы. К тому же правила проведения закупок должен соблюдать именно заказчик. Нельзя возлагать на исполнителя последствия нарушений, допущенных другой стороной, и лишать его права на получение платы за оказанные услуги.
Еще один прецедент произошел с участием городской администрации, являющейся учредителем автономного учреждения. Она оспорила энергосервисные договоры, заключенные между АУ и специализированной организацией, посчитав их недействительными. Доводы были следующими: мероприятия по повышению энергоэффективности отнесены к полномочиям органа местного самоуправления, а энергосервисный контракт должен заключаться с соблюдением норм Закона N 44-ФЗ. Организационно-правовая форма заказчика здесь значения не имеет. Главное — это предмет договора и источник финансирования (бюджетные средства).
Арбитры встали на сторону учреждения (Постановление АС УО от 17.07.2020 N Ф09-3553/20 по делу N А60-17246/2019). Заключение энергосервисных договоров соответствует цели создания АУ. Договоры заключены с соблюдением конкурентных процедур по Закону N 223-ФЗ. При этом сделки были одобрены наблюдательным советом АУ, в состав которого входили представители городской администрации. То есть орган местного самоуправления знал об этих сделках и согласовал их.
Верховный Суд не стал пересматривать дело (Определение от 17.11.2020 N 309-ЭС20-17483).
Применяемое законодательство
Участники закупки и антимонопольные органы иногда считают, что закупочные процедуры должны осуществляться на основании Закона N 44-ФЗ, но суды обычно не поддерживают такую позицию.
Например, Верховный Суд в Определении от 12.02.2021 N 309-ЭС21-600 по делу N А60-70150/2019 подтвердил правоту автономного учреждения (центра спортивной подготовки). Оно провело электронный конкурс на организацию мероприятий по исследованию и разработке архитектурной концепции создания многофункционального биатлонного комплекса. Один из участников закупки, а за ним и антимонопольный орган посчитали, что в этом случае надо было применять Закон N 44-ФЗ, а не Закон N 223-ФЗ. Учреждению предписали аннулировать закупку.
Арбитры с таким предписанием не согласились. Средства на мероприятия были выделены в виде субсидии на иные цели, а сама закупка проводилась не в целях осуществления капитальных вложений (исследование и разработку архитектурной концепции создания объекта нельзя квалифицировать как строительство, реконструкцию, техническое перевооружение и приобретение объектов недвижимого имущества). Спорная закупка правомерно проведена с учетом Закона N 223-ФЗ.
Впрочем, иногда суды выносят противоположные решения. Пример — Постановление АС ВВО от 26.08.2020 N Ф01-11583/2020 по делу N А28-10919/2019. В нем арбитры обязали автономное учреждение (лесхоз) проводить закупки за счет средств, выделенных на выполнение госзадания, по Закону N 44-ФЗ. Речь шла о запросе котировок на выполнение работ по механизированной обработке почвы, по итогам которого был заключен договор в рамках Закона N 223-ФЗ. Прокурор посчитал эту сделку недействительной и обратился с иском в суд.
Пытаясь отстоять свою правоту, лесхоз привел доводы, которые в других ситуациях убеждали арбитров. Автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и не может быть государственным заказчиком, кроме случая, предусмотренного ч. 6 ст. 15 Закона N 44-ФЗ. Потребности АУ в товарах, работах, услугах, в том числе приобретаемых за счет субсидий, удовлетворяются на основании Закона N 223-ФЗ.
Но судьи не приняли это во внимание. Они признали, что заказчик осуществляет полномочия органа власти в сфере лесных отношений, а мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов выполняются для государственных нужд за счет бюджетных средств. Договор с предпринимателем, оплаченный из средств субсидии на выполнение задания, недействителен в силу проведения закупки с нарушением Закона N 44-ФЗ.
Заключение
Автономным учреждениям полезно учесть в своей закупочной деятельности выводы судов — это поможет обнаружить собственные ошибки. Например, точное соблюдение процедур, прописанных в положении о закупке, и их анализ на соответствие нормам закупочного законодательства позволят уменьшить число участников, недовольных результатом закупки, и при необходимости доказать необоснованность претензий. А привлечение единственных исполнителей только в случаях, установленных названным положением, применение законодательства, распространяющегося на конкретный случай закупки, обезопасит от признания заключенного договора недействительным.
Г.Г. Зайцева
Главный редактор журнала
«Руководитель автономного учреждения»
Подписано в печать
25.06.2021